Il prossimo 22 e 23 marzo l’Italia è chiamata alle urne per ridisegnare i confini del potere giudiziario. Dalla separazione netta tra giudici e PM alla nascita dell’Alta Corte, la riforma costituzionale promette di scardinare l’assetto storico della magistratura in nome di una presunta maggiore imparzialità. Svolta verso l’efficienza o semplice rimpasto di potere?
La giurisdizione ordinaria è esercitata dai magistrati ordinari, istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario (art. 102, c.1, Cost.).
L’esercizio delle loro funzioni è sostenuto da particolari garanzie costituzionali, tra cui l’autonomia da ogni altro potere dello Stato (art. 104, c.1, Cost.), la sottoposizione alla sola legge (art.101, c.2, Cost.), l’indipendenza interna ed esterna (dall’influenza di altri poteri o condizionamenti esterni), la previsione del giudice naturale precostituito per legge (art.25, c.1, Cost.), l’inamovibilità (art.107, c.1, Cost.).
Le due branche della giurisdizione ordinaria sono il civile e il penale.
Nel primo caso, il giudice è chiamato a risolvere controversie tra privati o questioni legate all’applicazione di una legge.
Dette questioni possono riguardare ad esempio il diritto di proprietà, il diritto di famiglia, le obbligazioni e i contratti, i diritti della persona.
Nel secondo caso, invece, intervengono due figure distinte: il magistrato con funzioni giudicanti e il magistrato con funzioni requirenti.
I primi (magistratura giudicante, quindi i giudici) assumono decisioni, mentre i secondi (magistratura requirente, quindi i pubblici ministeri) svolgono le indagini, esercitano l’azione penale o chiedono l’archiviazione, sostengono l’accusa, e impugnano le sentenze nei successivi gradi di giudizio.
A tal fine, il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), un organo autonomo di rilevanza costituzionale, ha il compito di occuparsi delle carriere, dei trasferimenti, delle nomine, dei giudizi disciplinari dei magistrati e di ogni altro provvedimento riguardante il loro status.
Questa costruzione dell’ordinamento giurisdizionale mira a rendere la magistratura ordine autonomo e indipendente.
In particolare, l’autonomia attiene prevalentemente all’organizzazione della magistratura, che si traduce nella complessa articolazione e distribuzione dei giudici in ossequio alle norme dell’ordinamento giudiziario.
Per indipendenza si intende invece la libertà dell’organo giurisdizionale di agire secondo il proprio giudizio e soggetto soltanto alla legge, senza rapporti di subordinazione formale o sostanziale nei confronti di altri organi o poteri.
Il referendum popolare, che si svolgerà il 22 e 23 marzo, avrà ad oggetto la riforma costituzionale approvata il 30 ottobre 2025, che intende modificare gli articoli 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 della Costituzione, ridefinendo l’assetto del potere giudiziario italiano e incidendo sull’equilibrio tra funzione giudicante e funzione requirente.
Giudici e pubblici ministeri avranno percorsi professionali distinti fin dall’inizio, con propri organi di autogoverno e un nuovo sistema disciplinare affidato alla nuova Alta Corte.
La riforma può essere divisa in due questioni principali: la separazione delle carriere e la riforma del CSM.
Le modifiche interessano esclusivamente l’organizzazione interna della magistratura e non la velocità o la durata dei processi, la carenza di personale.
La separazione delle carriere
Se il timore è che un giudice possa condannare una persona per non fare uno sgarbo all’amico pubblico ministero è semplicemente un magistrato disonesto, che dovrà rispondere personalmente del proprio operato.
Modificare la Costituzione, cambiare l’assetto della magistratura per l’ipotetico sospetto che ciò sia accaduto o che possa accadere è sicuramente sbagliato.
Per contrastare tali fenomeni esistono già strumenti specifici: la responsabilità civile dei magistrati e la responsabilità disciplinare di cui è competente il Consiglio Superiore della Magistratura.
La vera domanda da porsi non è quindi se giudici e pubblici ministeri si possano fidare l’uno dell’altro: non si tratta di garantire che giudici e pubblici ministeri non condividano caffè in tribunale, ma se questo cambiamento migliora davvero l’organizzazione interna della magistratura.
Com’è strutturata attualmente la magistratura?
Oggi giudici (magistrati giudicanti) e pubblici ministeri (magistrati requirenti), condividono un percorso unico: entrano in magistratura mediante concorso, hanno il medesimo organo di autogoverno e vigilanza disciplinare (il Consiglio Superiore della Magistratura), e seguono percorsi professionali simili.
La riforma Cartabia del 2022 ha previsto che il passaggio da un ruolo all’altro sia possibile solo una volta in carriera, ed entro i primi dieci anni.
Nel 2024, i passaggi registrati da una funzione all’altra sono stati 42 su 8.817 magistrati in servizio.
Attraverso la separazione delle carriere si bloccherebbe in radice questa possibilità di passaggio tra funzioni giudicanti e inquirenti, e viceversa.
Ogni magistrato, all’inizio della sua carriera, sarà chiamato a decidere in modo irrevocabile se diventare giudice o PM: viene eliminata la possibilità di ripensamenti successivi.
Si creeranno due percorsi professionali distinti: uno per chi intraprende la carriera di giudice e uno per chi decide di diventare pubblico ministero.
Questo modello, già adottato in molti altri Paesi europei, mira a stabilire con chiarezza se un magistrato è, e sarà, un ‘giudicante‘ (ovvero un giudice che decide i processi ed emette le sentenze) o un ‘requirente‘ (cioè un pubblico ministero che indaga e porta avanti l’accusa).
Il pubblico ministero come strumento dell’esecutivo?
Dividere le carriere significa dividere i percorsi e quindi moltiplicare le scuole di preparazione, moltiplicare la dispersione di giovani aspiranti.
Separare significa indebolire. Condividere un percorso unitario, quantomeno in fase embrionale, significa conoscere le diversità delle funzioni, capirne le reciproche caratteristiche, elemento cruciale per il futuro svolgimento dell’attività. Per scegliere è necessario conoscere.
Altrimenti è un salto nel vuoto. La piena imparzialità di un giudice può essere garantita solamente attraverso la piena conoscenza del proprio ruolo, ma anche (e soprattutto) di quello delle parti.
Inoltre, la divisione dei percorsi e delle carriere potrebbe condurre ad una possibile ‘politicizzazione‘ del pubblico ministero, isolato, dunque facilmente controllabile.
Come ribadisce il Procuratore della Repubblica di Napoli, Nicola Gratteri, “Il passaggio successivo temiamo sia mettere sotto l’esecutivo il pubblico ministero.
Cosa accade nei Paesi dove c’è la separazione delle carriere dei magistrati?
Accade che il pubblico ministero sta sotto l’esecutivo.”
I sostenitori della riforma controbattono che “la separazione è cosa comune nella maggior parte dei Paesi europei”.
Tuttavia, è bene ricordare che Paesi come la Germania sono stati ammoniti dalla Corte Europea per la scarsa indipendenza dei pubblici ministeri rispetto all’esecutivo.
In Germania, infatti, si sta sviluppando una tendenza opposta alla nostra, vale a dire quella di rendere più indipendenti i pubblici ministeri.
Ma il referendum è divenuto ormai terreno fertile per la politica.
Quale occasione migliore per giocare a tutti contro tutti? Eppure, la magistratura ne sta uscendo più compatta che mai.
Associazioni, iniziative, comitati per il No. La magistratura sembra aver trovato la sua squadra.
Dall’altra parte, invece, si assiste a dialoghi spesso poveri di contenuto e finalizzati alla disinformazione. “Il magistrato ha il compito di fare il killer, la stampa ha il compito di darne notizia”: così il ministro della Protezione civile e del mare Nello Musumeci.
La riforma del CSM
La seconda parte della riforma riguarda il Consiglio superiore della magistratura, l’organo costituzionale che governa la vita professionale dei magistrati (art.104 Cost.).
Attualmente il Csm è composto da 20 membri togati, eletti con legge proporzionale tra i magistrati che si candidano, e 10 membri laici eletti dal Parlamento tra gli autocandidati e candidati dai gruppi parlamentari in una lista chiusa.
Ne fanno poi parte di diritto il primo presidente della Cassazione, il procuratore generale di Cassazione e il Presidente della Repubblica che lo presiede.
Il Consiglio si occupa dell’organizzazione degli uffici, delle nomine, delle valutazioni di professionalità e della materia
disciplinare (art.105 Cost.).
Cosa prevede la riforma della separazione delle carriere?
La riforma prevede la creazione di due Csm, uno per i pubblici ministeri e uno per i giudici, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica (art. 3 del d.d.l., che sostituisce l’art. 104, co. 2 Cost. e art. 1 del d.d.l., di modifica dell’art. 87, co. Cost).
La composizione rimane identica: 20 pm e 10 laici per il «Consiglio superiore della magistratura requirente» con il procuratore generale presso la Cassazione come membro di diritto; e 20 giudici e 10 laici per il «Consiglio superiore della magistratura giudicante», con il primo presidente della Cassazione come membro di diritto.
I membri togati verranno sorteggiati tra tutti gli aventi diritto (nella legge di attuazione verranno previsti dei requisiti minimi, come la mancanza di procedimenti disciplinari e la quinta o sesta valutazione di professionalità); i membri laici verranno sorteggiati tra gli aventi diritto (professori ordinari in materie giuridiche o avvocati con 15 anni di esercizio della professione) indicati in una lista compilata sei mesi prima dal Parlamento.
Questi due Consigli avranno tutte le funzioni di quello odierno meno una: la materia disciplinare sarà affidata a un’unica Alta corte, composta da 15 membri: 3 scelti dal Quirinale tra professori ordinari e avvocati con 20 anni di esercizio della professione; 3 sorteggiati dalla lista composta dal Parlamento con i requisiti previsti; 6 sorteggiati tra i giudici; 3 sorteggiati tra i pm.
Passo avanti o passo indietro?
Esulando dalle precisazioni ‘tecniche‘ del referendum, è necessario riflettere su alcune questioni.
La prima: la riforma in questione, velocizzerebbe i processi? No.
La riforma, e questo è bene chiarirlo, incide solo ed esclusivamente sul funzionamento interno della magistratura, non sulla durata dei processi.
Al massimo, in caso di vittoria del Sì, potrebbe complicarsi in futuro il coordinamento tra tribunali e procure che rischierebbero di rendere più lenta la macchina della giustizia.
In secondo luogo, si eliminerebbero le correnti politiche dei magistrati? La riforma non elimina direttamente le correnti della magistratura, cioè i gruppi in cui i magistrati si organizzano, come Magistratura democratica e Area (progressisti), Unicost (centristi) Magistratura indipendente (conservatori).
Tuttavia, il meccanismo del sorteggio impedirebbe ai gruppi di coordinare le elezioni dei togati al CSM come avviene oggi.
Con il sorteggio, i magistrati entrerebbero in Consiglio in modo casuale, senza che il gruppo di appartenenza determini automaticamente l’elezione.
Rimane comunque possibile che i sorteggiati siano membri di una corrente, quindi l’influenza può essere limitata ex ante, ma non ex post.
Parallelamente, la riforma introduce il sorteggio dei membri laici del Csm a partire da una lista predisposta dal Parlamento.
Questo potrebbe generare nuove criticità: chi prepara la lista potrebbe inserire candidati vicini a interessi politici o partitici, sostituendo una forma di influenza interna dei togati con una possibile influenza esterna dei parlamentari.
In sintesi, la riforma cerca di limitare il ruolo delle correnti nella scelta dei magistrati togati, ma non la elimina.
Anzi, introduce nuove forme di influenza politica attraverso il sorteggio rivisitato dei membri laici.
Il testo della riforma non tocca, né rivede i poteri del pubblico ministero, che restano formalmente invariati. Il PM, dunque, non diventerebbe una sorta di ‘super-poliziotto‘.
Ciononostante, nel tempo, la riforma potrebbe produrre un pubblico ministero isolato dal giudice, spogliato dai connotati di garante dei diritti e organo di accusa con enormi poteri di indagine, sbilanciato verso il momento delle indagini e proiettato verso la polizia giudiziaria.
In questo scenario, il PM diventerebbe un “super-poliziotto”, teso principalmente a ottenere la condanna, trascurando l’obbligo di accertare la verità processuale anche a favore della persona sottoposta a indagine (oggi previsto ai sensi dell’art.358 del Codice di procedura penale).
In quanto a materia disciplinare e al potere assoluto dell’Alta Corte le criticità della riforma paiono evidenti.
Il referendum tende a separare pm e giudici, ma poi li riunisce sotto un’unica corte disciplinare. Una separazione, ma non un divorzio.
Un arrivederci, ma non un addio. Insomma, una divisione all’italiana.
Inoltre, non può sfuggire un’altra perplessità relativa a tale Alta Corte, le cui sentenze non sarebbero impugnabili in Cassazione come è ora per quelle della Sezione disciplinare del Csm, ma solo davanti alla stessa Alta corte.
Questo significherebbe che l’Alta Corte sarebbe giudice di sé stessa.
Potrebbe sanzionare i magistrati e poi, in caso di impugnazione, giudicare sé stessa per come ha giudicato. Un’anomalia, questa, difficilmente spiegabile.
A chi serve davvero la riforma della separazione delle carriere?
Il referendum propone la separazione delle carriere dei magistrati, ma non affronta i veri problemi della giustizia italiana: tribunali sottorganico, durata dei processi e inefficienze strutturali.
Alcuni punti, come l’eliminazione delle referenze nel Csm, senza sorteggi rivisitati, sarebbero utili, ma il pacchetto complessivo rischia di indebolire la magistratura e di aumentare l’ingerenza politica nelle sue scelte interne.
A fronte di un sistema in difficoltà, il legislatore non coglie i problemi, ma invano, mina la struttura del sistema a partire dalle radici.
Nei prossimi giorni, le tematiche giudiziarie saranno al centro dei media: ogni falla del sistema o lentezza dei processi sarà strumentalizzata per screditare la magistratura.
Il Sì al referendum potrebbe diventare un voto di protesta, ma va ricordato: la riforma non accelera i processi.
Ma l’obiettivo politico appare chiaro: minare la credibilità della magistratura.
Ci si può chiedere se si tratti di un regolamento di conti: nel 2022, con l’insediamento del nuovo Parlamento, 40 eletti tra deputati e senatori avevano pendenze con la giustizia.
Si parla di separazione delle carriere, ma non di modernizzazione, efficienza o trasparenza: serve solo a ridefinire equilibri interni a favore di influenze esterne.
In sintesi, questa riforma cambia gli equilibri della magistratura, non la vita dei cittadini.
I tribunali resteranno senza personale, i processi continueranno a durare anni.
La domanda allora resta: a chi o a cosa serve davvero questa riforma?
Il contesto politico in cui nasce sembra fornire più di un indizio.
Alessandro Sorrenti
(In copertina Tingey Injury Law Firm / Unsplash)
La separazione delle carriere e la riforma del CSM: a chi serve davvero la riforma? è un articolo scritto da Alessandro Sorrenti. Clicca qui per altri articoli dell’autore!
